El análisis de la estructura institucional del Mercosur exige reflexionar con carácter previo sobre el alcance del concepto de integración y sobre el marco general que establecen las organizaciones internacionales que encauzan este proceso.

Una conceptualización del fenómeno de integración como mera puesta en marcha de mecanismos esencialmente comerciales y fiscales que eliminan barreras al ingreso de mercancías provenientes de otro u otros Estados al mercado interno de un país, no permite contemplar adecuadamente otras dimensiones de la integración como proceso de amalgamamiento que tiene por fin dotar de una coherencia interna a espacios que no se hallaban vinculados entre sí.

Desde una óptica más amplia se ha sostenido que la integración política es un proceso que conduce a un grupo a alcanzar, dentro de un territorio, “un sentido de comunidad [e] instituciones y prácticas lo suficientemente fuertes [como] para asegurar, durante un largo tiempo, expectativas confiables de cambio pacífico entre su población” (1). De una definición como ésta pueden extraerse los elementos centrales en torno a los cuales se han desarrollado variadas posiciones teóricas en relación con este fenómeno (2). Si bien resulta inevitable recurrir a la idea de proceso, a la hora de individualizar el fenómeno de integración se han seguido básicamente dos vías: fundarse en su base sociológica o centrarse en los factores institucionales.

El primer enfoque hace hincapié en cuestiones informales o de hecho: la integración aparece como aquel proceso caracterizado por el traspaso de lealtades, expectativas y actividades políticas, por parte de los agentes de diversos entornos nacionales hacia un nuevo centro cuyas instituciones poseen o exigen jurisdicción sobre los Estados nacionales preexistentes (3).

Debe tenerse en cuenta que definiciones como la precedente se refieren a la estructura sociológica de la sociedad internacional, base de cualquier construcción jurídica, lo cual, no obstante, no implica desconocer que Mercosur, a pesar de reconocerse como un proceso de integración subregional, en su estadio actual de desarrollo, es una organización internacional intergubernamental de coordinación, no pudiendo considerarse estrictamente una organización internacional de integración (4).

A los fines de un análisis institucional, resulta más útil recurrir al segundo enfoque, en el cual encontramos las conceptualizaciones de integración como proceso de “formación y desarrollo de instituciones, a través del cual ciertos valores se distribuyen autoritariamente para un cierto grupo de agentes o unidades políticas” (5). La nota distintiva en esta línea es el desarrollo de nuevas estructuras y funciones en un nuevo nivel del sistema, más abarcador que antes, ya sea geográfica o funcionalmente (6). Si la escena internacional se concibe como una serie de Estados en interacción y en términos de su participación en las organizaciones internacionales, la integración describiría el “proceso de aumento de la interacción y de la interpenetración de forma tal de oscurecer las fronteras entre el sistema de organizaciones internacionales y el entorno suministrado por sus naciones-estados miembros” (7).

 

 

En su génesis, la creación de organizaciones internacionales fueron la respuesta ensayada para satisfacer dos tipos de necesidades: el imperativo general, básico, de construir una paz duradera (8) y otras aspiraciones de tipo particular, a fin de atender una serie de cuestiones en las que la acción individual se revelaba como insuficiente (9). Es por ello que se sostiene que estas organizaciones son “ante todo instrumentos para la cooperación (10) permanente e institucionalizada entre Estados soberanos” (11).

Puede decirse que las organizaciones no sólo se justifican, sino que también se definen en función de un sentido teleológico, siendo sus competencias una herramienta para satisfacer intereses comunes a los Estados que la conforman a través de la cooperación internacional institucionalizada (12).

Una clasificación ampliamente difundida entre los internacionalistas (13) permite calificar al Mercosur, en su estadio actual de desarrollo, como una organización internacional de cooperación, por oposición a las de integración. El primer tipo de organizaciones se caracterizaría por ser “plenamente respetuosa de la soberanía” de sus Estados partes, en tanto que en el contexto de las segundas, los Estados miembros no sólo aceptan limitar sus competencias soberanas, sino que transfieren un núcleo de dichas competencias a la organización en cuestión (14).

Esta distinción, si bien comúnmente aceptada, ofrece dificultades a la hora de su aplicación debido a que el criterio al que se recurre para clasificar las organizaciones no permite definir categorías que reúnan el doble carácter de mutuamente excluyentes y colectivamente exhaustivas (15), ni permite fundar la distinción entre el Derecho internacional originado en el seno de las primeras, y el Derecho comunitario, emanado de las segundas (16).

Por una parte, no puede más que admitirse que en la Unión Europea las soberanías de los Estados miembros siguen siendo “plenamente respetadas” (17). Asimismo, es forzoso reconocer que la propia noción del Derecho Internacional (18) “implica la idea de su sumisión [al Derecho Internacional] y hace imposible aceptar su pretensión de soberanía absoluta en la esfera del Derecho Internacional” (19), por lo que tal limitación también se verificaría en las organizaciones internacionales clásicas o de cooperación.

Por otra parte, la idea de cooperación forma parte de la de organización internacional, debido a que éstas son, como apuntamos precedentemente, las estructuras creadas para encauzar una cooperación internacional. Por lo tanto, la calificación de una organización como de cooperación poco ayuda para establecer una distinción (20).

De los tres criterios que utiliza Pastor Ridruejo para clasificar las organizaciones internacionales (21) resulta particularmente esclarecedor el que se basa en los métodos de cooperación, que le permite establecer cuatro categorías: organizaciones internacionales de coordinación, de control, operacionales y de integración. A los fines de nuestra exposición, nos interesa el caso de las primeras y las últimas (22).

Las organizaciones internacionales de coordinación se proponen “orientar y armonizar el comportamiento de los Estados miembros” a fin de lograr objetivos de interés común a través de una serie de mecanismos que “pueden terminar eventualmente en la adopción de resoluciones en forma de recomendaciones […] o en la conclusión de acuerdos”, en tanto las de integración cuentan con órganos que reciben de sus miembros “competencias tradicionalmente comprendidas dentro de los poderes soberanos de los Estados, a cuyo ejercicio éstos renuncian” (23).

Es en este marco conceptual que calificamos a Mercosur como organización internacional de ámbito regional (24) de coordinación, y no de integración.

 

 

Hemos definido al Mercosur como una organización internacional de ámbito regional de coordinación, por oposición a las de integración. Si bien su génesis se encuentra en el Tratado de Asunción, conviene tener presente dos cuestiones.

El Tratado de Asunción se inscribe en el marco del Tratado de Montevideo de 1980 que dio origen a la ALADI cuyo objetivo era “a largo plazo el establecimiento, en forma gradual y progresiva, de un mercado común latinoamericano” (25). La ALADI preveía una serie de mecanismos a través de los cuales lograr tal objetivo, entre los cuales se contaban los “Acuerdos de Alcance Parcial” (26); es en esta categoría de acuerdos en la que se incluye al Tratado de Asunción –ACE 18-, eso explica, por ejemplo, el hecho de que se establezcan en el Art. 20 las condiciones para la incorporación de nuevos miembros al Mercosur (27). Los Estados parte de Mercosur no se conformaron con establecer mecanismos de cooperación económico-comercial en el marco de ALADI, sino que establecieron una estructura institucional que encauzaría tal cooperación (28).

En segundo lugar, hay que tener en cuenta que la estructura establecida en el Tratado de Asunción sufrió modificaciones de la mano no solamente de tratados internacionales en sentido estricto (29), sino de la facultad de crear nuevos órganos que el propio Tratado de Asunción atribuyó a los órganos de Mercosur (30).

 

Es por ello que, a la hora de analizar la estructura institucional de Mercosur es necesario examinar el conjunto de las fuentes jurídicas del Mercosur, tal como se encuentran enumeradas en el Art. 41 del Protocolo de Ouro Preto (POP).

 

En el Art. 1 POP se define la estructura institucional del Mercosur en torno a seis órganos: el Consejo del Mercado Común (CMC); el Grupo Mercado Común (GMC); la Comisión de Comercio del Mercosur (CCM); la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC); el Foro Consultivo Económico- Social (FCES) y la Secretaría Administrativa del Mercosur (SAM). No obstante, el mismo artículo deja abierta la posibilidad de crear “en los términos del presente Protocolo, los órganos auxiliares que fueren necesarios para la consecución de los objetivos del proceso de integración”.

 

 

El Consejo Mercado Común, órgano superior del Mercosur y encargado de la conducción política y de la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos y plazos (31), está integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y de Economía (32) o sus equivalentes de los Estados Parte (33).

Si bien en principio –atendiendo a su integración- no hay formalmente un espacio destinado a otros entes de carácter público –tal el caso de las provincias- en el CMC, merecen apuntarse las siguientes consideraciones:

El CMC puede invitar a sus reuniones a “otros Ministros o autoridades de nivel ministerial” (34) a participar, sin especificarse que dichas autoridades de nivel ministerial deban forzosamente ser autoridades nacionales. Debe tenerse en cuenta que, a más de las reuniones ordinarias –Art. 6 POP y Art. 8 RI-, en las que por la jerarquía de los participantes suele disponerse de poco tiempo para debatir la orientación de las Decisiones, el CMC se reunirá con carácter extraordinario todas las veces que estime oportuno –Art. 9 RI-. Sería plausible pensar en reuniones extraordinarias en las que, en razón de la materia –por tratarse de una facultad concurrente, por ejemplo, entre Nación y Provincia- o en razón de los potenciales efectos de una medida bajo examen –que afectaran particularmente a una región o zona, por ejemplo, involucrada en una producción específica- se convocara a funcionarios de rango ministerial provinciales acompañando la delegación nacional.

Lo mismo puede señalarse respecto de lo dispuesto en el Art. 12 de su Reglamento Interno (RI) (35) que exige que en las reuniones ordinarias y extraordinarias las Delegaciones de cada Estado Parte estén “integradas exclusivamente por representantes gubernamentales” y en relación con la facultad del CMC de crear Reuniones de Ministros (36).

Por otra parte, cabe señalar que el Art. 10 del RI faculta al CMC, “en función del temario de sus reuniones y cuando lo juzgue conveniente”, a “invitar para que asistan a ellas representantes de los sectores económicos y sociales de los Estados Parte y representantes de organismos internacionales o agrupaciones de países”. Llama la atención tanto que se haya omitido la enunciación de los representantes de entes subnacionales, los cuales podrían tener intereses directos en los asuntos que componen la agenda de discusión del CMC, como la inclusión de los representantes de los sectores económicos y sociales de los Estados Parte. A diferencia de lo que sucede con el RI del GMC, el del CMC es posterior a la entrada en vigor del POP y, por lo tanto, de la inclusión en el marco institucional del Mercosur del Foro Consultivo Económico Social, órgano encargado exclusivamente de representar a estos sectores.

Por último, no debe olvidarse que entre las funciones y atribuciones del CMC se encuentra la de “crear los órganos que estime pertinentes, modificarlos o suprimirlos” (37), pudiendo dar cabida, eventualmente y sin necesidad de modificar los Tratados, a la participación institucional de entes subnacionales.

 

 

El Grupo Mercado Común fue concebido como órgano ejecutivo del Mercosur (38), compuesto por cuatro miembros titulares y cuatro alternos (39) por país entre los que debían estar representados “los siguientes organismos públicos”: los Ministerios de Relaciones Exteriores, los Ministerios de Economía o sus equivalentes –áreas de Industria, Comercio Exterior y/o Coordinación Económica- y los Bancos Centrales (40). Con la entrada en vigor del POP sólo se incorporó el carácter obligatorio (41) de la representación de dichos organismos, pero nada se estipula, en ninguno de estos instrumentos, sobre el origen de estos representantes. Lo mismo sucede con el Art. 6 del RI, el cual establece que “las delegaciones de cada Estado Parte estarán exclusivamente integradas por representantes gubernamentales que podrán ser asistidos en sus funciones por los funcionarios (42) de otros organismos de la Administración Pública”, sin precisar tampoco la obligación de que los mismos procedan de la Administración nacional.

Si no se aceptara la participación de representantes de entes provinciales en la Sección Nacional, ni en la calidad del cuarto miembro (43) ni como asistente de los funcionarios nacionales, se llegaría a una situación ajustada a derecho pero de legitimidad al menos cuestionable. Entendemos objetable la eventual legitimidad de autorizar la participación de funcionarios de segunda línea de la Administración nacional e impedir la de representantes gubernamentales procedentes de entes subnacionales en un Estado federal en el que las competencias tales como la promoción del progreso económico, del desarrollo humano o de la generación de empleo, entre otras, son facultades concurrentes entre Nación y Provincias –arg. Art. 75 inc. 18 C.N.

El funcionamiento del GMC gira en torno a reuniones ordinarias –por lo menos, una vez cada tres meses- y extraordinarias, en cualquier momento, a solicitud de cualquier Estado Parte (44). Si bien en ambos tipos de reuniones las delegaciones de cada Estado Parte deberán estar exclusivamente integradas por representantes gubernamentales (45), “al elaborar y proponer medidas concretas para el desarrollo de sus trabajos”, el GMC podrá invitar a “representantes del sector privado (46)” (47).

Si bien queda en manos de cada Estado Parte la designación de “los funcionarios gubernamentales que lo representarán en las reuniones de los Subgrupos de Trabajo, Comisiones o Reuniones Especializadas” (48), el propio RI se refiere en forma expresa a la posibilidad de participación de funcionarios de entes subnacionales en estos órganos dependientes del GMC. El Art. 18 del RI establece que cada Subgrupo (SGT) y Comisión tendrá un coordinador nacional, designado por cada Estado Parte, quien debe ser “funcionario del Estado o de una entidad pública autárquica o descentralizada”.

De la articulación de estas dos disposiciones –Arts. 18 y 19 del RI del GMC- puede interpretarse que cuando se habla de “funcionario gubernamental” se está haciendo referencia no sólo a funcionarios nacionales –“del Estado”, en palabras del Art. 18- sino también a funcionarios de una entidad pública autárquica o descentralizada. No obstante, entendemos que esta interpretación –por la ubicación de las normas a las que hacemos referencia- es aplicable al caso de los órganos dependientes del GMC y que este fundamento jurídico no sería argumento suficiente para reclamar la participación en las reuniones del GMC en calidad de miembro de la Sección Nacional.

El GMC tiene abierto un interesante espacio a la participación del sector privado, regulado en el Capítulo VII (49). Dentro del funcionamiento tanto de los SGT como de las Comisiones se distinguen dos fases (50): una etapa preparatoria y otra decisoria. Es la última la “reservada exclusivamente a los representantes de cada Estado Parte”. En la etapa preparatoria, los Subgrupos de Trabajo (51) “podrán solicitar la participación de representantes del sector privado” (52) así como “promover, en forma conjunta con el sector privado, seminarios que tiendan a ampliar el análisis de los temas tratados” (53). Asimismo, se define como representante del sector privado a “aquel que tiene interés directo en cualquiera de las etapas del proceso de producción, distribución y consumo” (54). Entendemos que los entes subnacionales también podrían utilizar este espacio, abierto no sólo a los entes de carácter público (55), sino incluso a aquellos formados mediante procesos de integración informal (56).

En lo que hace a las posibilidades de modificar la actual estructura institucional, el GMC puede crear no sólo órganos dependientes (57), sino que, al igual que el CMC, también el GMC está facultado para “crear, modificar o suprimir órganos tales como Subgrupos de Trabajo (58) y Reuniones Especializadas (59) para el cumplimento de sus objetivos” (60). La redacción de este inciso plantea una serie de interrogantes, entre los cuales nos interesa destacar particularmente: ¿De qué otros órganos distintos de Subgrupos de Trabajo y Reuniones Especializadas se está hablando(61)? Al referirse a la posibilidad de suprimir órganos ¿existiría alguna limitación? ¿Cómo se conjuga esta facultad con la prevista en el Art. 8.VII POP? ¿El cambio de la palabra “cometido” (62) por “objetivo” tiene alguna implicancia(63)? ¿En qué términos puede este órgano ejecutivo modificar la estructura institucional –derecho originario- mediante su poder normativo derivado?, porque una cosa es que se prevea una suerte de mecanismo simplificado –en relación con el procedimiento normal de celebración de tratados- para modificar la estructura institucional de esta organización internacional en manos del CMC en el cual se encuentran presentes los Ministros de Relaciones Exteriores de los Estados partes, y otra muy distinta es atribuir esta facultad a un órgano del que sólo se exige que estén “representados”, entre otros, estos Ministerios. ¿Qué capacidad para comprometer o para alterar la obligación internacionalmente asumida por un Estado parte debe tener este “representante”? Téngase presente que, a diferencia de lo que sucede con los representantes de los Estados miembros ante el Consejo, no se exige expresamente capacidad para comprometer al Estado.

 

La Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC) fue creada en el Tratado de Asunción. Ya desde sus orígenes llamaba la atención porque no estaba ubicada en el Capítulo II del Tratado de Asunción(64) sino en el último artículo –Capítulo VI, Disposiciones Generales-, después de las disposiciones sobre vigencia, adhesión, denuncia, a las reservas, etc.… Por otra parte, el Art. 24 sólo dispone que “se establecerá una Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur“ sin determinar su conformación ni atribuírsele funciones –simplemente se enuncia su existencia-; más aún, inmediatamente a continuación se encomienda a los Poderes Ejecutivos la tarea de mantener informados a los respectivos Poderes Legislativos “sobre la evolución del Mercado Común objeto del presente Tratado”, lo cual parecería ser una facultad natural de la recién creada CPC.

Con el POP la CPC pasa a integrar –al menos, formalmente- la órbita de la estructura institucional como órgano representativo de los Parlamentos de los Estados Parte, especificándose su composición (65) y objetivos (66).

No siendo un órgano decisorio(67), sólo está facultada para remitir Recomendaciones al CMC por intermedio del GMC(68). Es por ello que llama la atención lo dispuesto en el Art. 3 de su RI –que define al órgano como “consultivo, deliberativo y de formulación de Declaraciones, de Disposiciones y de Recomendaciones”, dado que en el derecho originario se limita su capacidad de acción a la emisión de recomendaciones. 

Del tenor literal del articulado surgen dudas respecto de cuál es el fundamento jurídico de la posibilidad de formular Declaraciones y Disposiciones (69). Más aún, incluso aceptando la ampliación de las facultades de la CPC en virtud del 1º párrafo del Art. 3 de su RI cabe preguntarse cuál es el fundamento de la facultad de emitir Dictámenes que aparece en el inciso e), instrumento que no aparece definido en todo el articulado, ni en cuanto a su contenido ni en cuanto a su eventual adopción.  Por otra parte, si bien es una atribución del órgano, ni su producción ni su aprobación deben constar en las actas de las sesiones de la CPC ni de sus órganos dependientes –cf. Art. 16 RI de la CPC-.

En vista de su sentido en la estructura del Mercosur –creada para procurar acelerar los procedimientos internos para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los órganos del Mercosur previstos en el Art. 2 del POP, coadyuvar en la armonización de legislaciones y, “cuando fuere necesario” examinar los temas a solicitud del Consejo(70)- llamamos la atención sobre el conjunto de atribuciones con las que se inviste a la CPC en su RI.

La CPC puede –ya que, en principio, se trata de atribuciones y no de obligaciones de la CPC- “acompañar la marcha del proceso de integración regional expresado en la formación del Mercado Común del Sur (71) […] e informar a los Congresos Nacionales a ese respecto (72)” (73). Cabe preguntarse cómo se articula esta disposición con el Art. 24 del Tratado de Asunción, en el que se encomienda esta tarea a los Poderes Ejecutivos. Esta no es una cuestión menor dado que nos estamos preguntando sobre la jerarquía de las fuentes en Mercosur. Si bien con el Art. 53 han intentado salvarse eventuales contradicciones entre la estructura institucional establecida en el Tratado de Asunción y la creada en este instrumento –al disponer la derogación expresa de todas las disposiciones del Tratado de Asunción “en conflicto con los términos del presente Protocolo y con el contenido de las Decisiones aprobadas por el Consejo del Mercado Común durante el período de transición”- esta es una disposición de inferior jerarquía –es de derecho derivado- posterior sobre idéntica materia con contenido diferente ¿puede entonces tener la virtualidad de hacer “compartida” –o atribuir en forma exclusiva- esta tarea que fue encomendada a los Poderes Ejecutivos nacionales?

En ese marco, la CPC ha de “realizar los estudios necesarios (74) tendientes (75) a la armonización de las legislaciones de los Estados Partes” (76). 

Asimismo se le encarga la tarea de “acelerar los procedimientos internos correspondientes en los Estados Partes para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los órganos del Mercosur” (77). La formulación de esta atribución nos lleva a cuestionar la capacidad de este órgano del Mercosur para “acelerar los procedimientos internos”: ¿Se está encargando a la CPC hacer lobby –actividad no receptada formalmente en nuestro ordenamiento-?. Si se está haciendo alusión al procedimiento de incorporación de normativa del Mercosur, es decir, de su recepción legislativa, no sólo su intervención no está prevista sino que sería de dudosa constitucionalidad –al menos en el sistema argentino- la intervención de un actor no previsto en el Capítulo Quinto –De la Formación y Sanción de las Leyes- de la C.N. Si los “procedimientos internos” involucraran la adopción de medidas administrativas ¿cuál se supone sería la tarea de la CPC?

Dejando de lado la adecuación de esta disposición con el derecho originario, y ante la inexistencia de un órgano competente para decidirla en abstracto, destacamos que una interpretación literal de este inciso estaría reñida con el principio de división de poderes –aparentemente podría constituir una intervención del Poder Legislativo en el Ejecutivo [en el supuesto de medidas administrativas], pero también involucraría una intervención del Ejecutivo en el Legislativo dado que el proceso de toma de decisiones en Mercosur no incluye la participación de los poderes legislativos nacionales- y con el Art. 22 C.N., que sólo legitima el Gobierno por medio de representantes del pueblo “y [de] autoridades creadas por esta Constitución”. Esto último se vería agravado por el hecho de tratarse de un órgano compuesto también por legisladores de otros Estados partes, no elegidos por la ciudadanía argentina –una mayoría del 75%-. Entendemos que para autorizar la intervención de la CPC –o de cualquier otro órgano, poder o persona- en el proceso legislativo en tales términos sería necesaria una reforma constitucional? Por otra parte, la sola idea de que un órgano de Mercosur pueda intervenir en la esfera interna de los poderes nacionales constituye una extralimitación ya que para ello debería encontrar fundamento en la aprobación de un tratado con las condiciones previstas en el inc. 24 del Art. 75 de la C.N.

Entendemos que esta disposición, tal como está redactada, es letra muerta por carecer de fundamentos jurídicos; sólo puede encomendarse a los legisladores nacionales que integran la CPC –y en su calidad de legisladores nacionales- la tarea de procurar que los procedimientos internos se cumplan dentro de los plazos establecidos o se inicien sin dilaciones, tarea que en nuestro sistema constitucional no puede sobrepasar el deber moral o político de abocarse personalmente al estudio y negociación en las respectivas comisiones del Congreso de los instrumentos destinados a receptar la normativa de Mercosur.

El mismo artículo declara competente a la CPC para “solicitar a los órganos institucionales (sic) (78) del Mercosur, informaciones respecto a la evolución del proceso de integración; especialmente en lo que se refiere a los planes y programas de orden político, económico, social y cultural” (79) y para emitir Recomendaciones y Dictámenes relativas a la conducción del proceso de integración, a la formación del Mercado Común y a “Decisiones, Resoluciones, Directivas y Propuestas, que deban ser dictadas por los órganos institucionales pertinentes del Mercosur” (80).

Cabe recordar que Mercosur tiene seis órganos los cuales pueden tener a su vez órganos subordinados –i. a., SGT, Reuniones Especializadas, Comisiones…- pero estos últimos no tienen capacidad de dictar Decisiones, Resoluciones ni Directivas, instrumentos que sólo pueden ser producidos por el CMC, el GMC y la CCM. Por otra parte, las “Propuestas” no constituyen un tipo de instrumento jurídico propio de ningún órgano de Mercosur, por lo que no se justifica su mención con mayúsculas.

Si bien aparece como lógico el atribuir a este órgano el desarrollo de “las acciones necesarias para facilitar la futura instalación (81) del Parlamento del Mercosur” (82), es necesario recurrir a un ejercicio de la imaginación para interpretar el inc. f) de este Art. 3, que le encomienda “elaborar Política Legislativa de integración (83) y […] aprobar los proyectos correspondientes y otras normas de derecho comunitario, que serán remitidos a la consideración de los Parlamentos Nacionales” (84). Es toda una novedad la existencia de normas de derecho comunitario de Mercosur (85) que puedan ser consideradas por los Parlamentos Nacionales.

También está facultada para “concertar relaciones de cooperación con los Parlamentos de terceros países y con otras entidades constituidas en el ámbito de los demás esquemas de integración regional” (86), así como para “establecer relaciones y suscribir acuerdos sobre cooperación y asistencia técnica con organismos públicos y privados, de carácter nacional, regional, supranacional e internacional” (87). Al margen de las observaciones que nos merece la redacción de este inciso –que supone la existencia de organismos privados supranacionales, por ejemplo- queda abierta la cuestión de la capacidad de este órgano, reiteramos, sólo facultado para remitir Recomendaciones al CMC por intermedio del GMC –cf. Art. 26 POP- para firmar acuerdos como los enumerados: ¿A quién comprometerían esos acuerdos? ¿Cuál sería su naturaleza?…

El último inciso cierra este conjunto de atribuciones señalando que ”sin perjuicio de la enumeración antecedente, la Comisión podrá establecer otras atribuciones dentro del marco del Tratado de Asunción y del Protocolo de Ouro Preto” (88). Al margen de apuntar la poca claridad de la expresión “establecer atribuciones”, cabe preguntarse su sería posible, lógica o jurídicamente, que un órgano de la CPC atribuya a la propia CPC alguna competencia o facultad.

Nos parece particularmente serio que el RI elaborado por la CPC presente tantas deficiencias formales, siendo precisamente el órgano que mayor domino de técnica legislativa debería exhibir.

 

 

Con la entrada en vigor del POP se incorpora al esquema de los órganos decisorios (89) la Comisión de Comercio de Mercosur (CCM) con la misión de asistir al GMC (90).

Integrada por cuatro miembros titulares y cuatro miembros alternos por Estado Parte y coordinada por los Ministerios de Relaciones Exteriores (91), tiene por misión velar por la aplicación de los instrumentos de política comercial común, efectuar el seguimiento de los temas relacionados con las políticas comerciales comunes, con el comercio intra-Mercosur y con terceros países (92) y considerar las reclamaciones presentadas por las Secciones Nacionales de la CCM, originadas por los Estados Parte o en demandas de particulares -personas físicas o jurídicas-, relacionadas con las situaciones previstas en los Arts. 1 o 25 del Protocolo de Brasilia, cuando estuvieran dentro de su área de competencia (93).

 

La CCM está facultada para crear Comités Técnicos (CT) para contribuir al adecuado cumplimiento de sus funciones, “incluso para la consideración de las reclamaciones”, estableciendo las condiciones con que operarán y supervisando sus actividades (94). Estos CT que carecen de facultades decisorias (95), estarán integrados por miembros designados por cada uno de los Estados parte, pudiendo solicitar a su vez, el “asesoramiento de especialistas y consultar a representantes del sector privado” (96).

Es interesante señalar que está previsto que estos CT elaboren sus informes, recomendaciones y dictámenes técnicos por consenso pero que en caso de no alcanzarse, “los diferentes informes y opiniones con sus respectivos fundamentos” deberán ser remitidas a la CCM, para su consideración (97). Esto abre un espacio por demás interesante, dado que en relación con un tema comercial concreto, por ejemplo, un ente subnacional podría llevar su voz fundada al seno del tercer órgano decisorio del Mercosur, órgano que presenta, por otra parte, un avance en el sentido de superar la unanimidad rígida en la toma de decisiones (98).

 

 

El otro órgano que incorpora el POP a la estructura del Mercosur es el Foro Consultivo Económico Social (FCES). Integrado por igual número de miembros de cada Estado parte, está encargado de representar a los sectores económicos y sociales (99).

Si bien sólo está facultado para emitir recomendaciones, cabe puntualizar que no sólo puede pronunciarse a requerimiento de los órganos del Mercosur, sino que también puede hacerlo por iniciativa propia. Por otra parte, es amplio el espectro de tareas que puede realizar, teniendo en cuenta que entre sus principales cometidos se encuentran (100):

·        “Contribuir a una mayor participación de la sociedad en el proceso de integración regional, promoviendo la real integración en el MERCOSUR y difundiendo su dimensión económico-social” (101): Si bien está enunciado en séptimo lugar, éste parecería ser el principal objetivo de un órgano concebido como representante de los intereses de los sectores económicos y sociales en el seno del Mercosur;

·        “Proponer normas y políticas económicas y sociales en materia de integración” (102): Contracara del objetivo señalado anteriormente –inc. VII- sería colaborar en el movimiento de integrar a los distintos sectores económicos y sociales desde el Mercosur;

·        Pronunciarse dentro del ámbito de su competencia, emitiendo Recomendaciones, que pueden referirse “tanto a cuestiones internas del MERCOSUR, como a la relación de éste con otros países, organismos internacionales y otros procesos de integración” (103): Llama la atención que este órgano, integrado por representantes no gubernamentales, enuncie en primer lugar dentro del ámbito de su competencia la posibilidad de pronunciarse, en tanto órgano del Mercosur, sobre las relaciones de éste con terceros.

·         “Cooperar activamente para promover el progreso económico y social del MERCOSUR, orientado a la creación de un mercado común y su cohesión económica y social” (104): Merece señalarse que es el primer instrumento en el que aparece como objetivo del Mercosur su cohesión económica y social. Este objetivo se refiere, en el contexto europeo a la política regional y, como tal, es el rector del funcionamiento del Comité de las Regiones.

Téngase presente que este RI si bien fue aprobado por el propio FCES, fue homologado por una Resolución del GMC –Mercosur/GMC/RES Nº 68/96- integrando, por lo tanto, el plexo de fuentes jurídicas de Mercosur.

·        “Dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto social y económico derivado de las políticas destinadas al proceso de integración y las diversas etapas de su implantación, sea a nivel sectorial, nacional, regional o internacional” (105): Este inciso plantea interrogantes respecto a qué significa en concreto la implantación de políticas “a nivel sectorial, nacional, regional o internacional”. Si se considera que estos adjetivos están enunciados en orden ascendente –según el ámbito que cubrirían estas políticas- ¿cuál sería la etapa de implantación “a nivel internacional de las políticas destinadas al proceso de integración? ¿Esos adjetivos se refieren al impacto de las políticas?…

·        “Realizar investigaciones, estudios, seminarios o eventos de naturaleza similar sobre cuestiones económicas y sociales de relevancia para el Mercosur” (106);

·        “Establecer relaciones y realizar consultas con instituciones nacionales o internacionales públicas o privadas, cuando sea conveniente o necesario para el cumplimiento de sus objetivos” (107): La lectura de este inciso nos lleva a preguntamos qué tipo de relaciones puede establecer este órgano con, por ejemplo, instituciones nacionales públicas y si sería factible su institucionalización –aún cuando aparezca redundante- a fin de dotar de estabilidad a las mismas. En el fondo de esta cuestión radica el alcance de la capacidad del propio FCES para relacionarse con otros entes en forma autónoma –sin la intervención de los órganos que encarnan, por derecho propio o por eventual delegación- la personalidad jurídica del Mercosur.

Debe tenerse presente que el Capítulo VI del RI se dedica a las Relaciones Institucionales, disponiéndose que en el cumplimiento de sus cometidos, el FCES podrá “comunicarse directamente con instituciones nacionales o internacionales de cualquier naturaleza” –Art. 20-, así como “promover y hacer tratativas tendientes a la celebración de convenios de asistencia o de cooperación con las instituciones referidas en el artículo anterior” –Art. 21. Obsérvese que recién en el artículo siguiente se habla de las “organizaciones internacionales que agrupen a instituciones representativas de intereses económicos y sociales” con lo cual parece claro que no se está refiriendo a éstas en los Arts. 20 y 21.

·        “Tratar cualquier otra cuestión que tenga relación con el proceso de integración” (108).

Compete al Plenario del FCES “crear, modificar y suprimir órganos de asesoramiento” (109) así como “decidir sobre las omisiones y dudas provenientes de la aplicación de este Reglamento” (110).

También en el FCES se evidencia la flexibilización de la regla de la unanimidad que destacáramos en la CCM en el Art. 15 de su RI ya que si bien se establece que “las recomendaciones y decisiones (111) que adopte el Plenario del Foro serán tomadas por consenso, con la presencia de todas las Secciones Nacionales”, la ausencia de una Sección Nacional a la reunión del Plenario no impedirá que las demás discutan la temática del orden del día y, en caso de lograrse consenso sobre determinados puntos, los mismos se comunicarán inmediatamente a la ausente “y se considerarán aprobados si en el plazo de treinta días posteriores a la reunión no formulara por escrito objeciones totales o parciales”.

En casos en que Plenario del Foro actúe por iniciativa propia, sólo se manifestará cuando haya consenso. Si lo hace en respuesta a una consulta del GMC u otro órgano del Mercosur, de no obtenerse consenso, se elevarán todas las posiciones (112).

 

 

Completa la estructura del Mercosur la Secretaría Administrativa del Mercosur (SAM), órgano de apoyo operativo (113).

 

 

Aún cuando una lectura superficial haría aparecer como una tautología a la siguiente afirmación, Mercosur es además de un proceso de integración, un instrumento para la cooperación internacional institucionalizada. Es precisamente la solidez de esa institucionalización la que puede colaborar a superar coyunturas adversas que deba enfrentar el proceso.

Dada la dinámica propia de las relaciones internacionales formales, antes de plantearse la modificación de estructuras creemos necesario explorar las alternativas que presentan las instituciones vigentes. Entendemos que aún no se han explotado las potencialidades que la actual estructura institucional Mercosur presenta, lo que ha conducido a la creación de órganos dependientes de los principales sin responder a un diseño con visión de conjunto (114).

Por otra parte, hemos destacado los espacios institucionales que podrían dar cabida a las provincias Argentinas en el Mercosur, atendiendo a la concurrencia de facultades con la Nación y a los objetivos del proceso de integración del Cono Sur.

Téngase presente que, en orden a “promover el progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura”, las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden “promover su industria” así como “la introducción y establecimiento de nuevas industrias” (115), la inmigración, la interconexión en sus territorios (116), la colonización de tierras de propiedad provincial, la importación de capitales extranjeros (117) y la exploración de sus ríos, “por leyes protectoras de estos fines, y con recursos propios” (118). Estas materias encuentran cierto paralelismo en los objetivos del Mercosur, enunciados en el Preámbulo del Tratado de Asunción, lo cual justificaría el establecimiento de relaciones entre estos entes subnacionales y la organización internacional (119).

Tomando el caso de la promoción de la industria a título ejemplificativo, nos interesa apuntar dos cuestiones: que se trata de una facultad concurrente con la Nación –arg. Art. 75 inc. 18 C.N.- y que esta facultad encontrará el límite de los compromisos internacionales asumidos. Si se considera que por el Art. 1 del Tratado de Asunción la Rep. Argentina se compromete a coordinar políticas macroeconómicas y sectoriales con los Estados Parte, “de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Parte” y a “armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración”, en tanto la política industrial, siguiendo con nuestro ejemplo, es facultad concurrente, se impone un esfuerzo especial de coordinación entre los distintos niveles de gobierno.

 

 

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